После вступления в силу правительственного постановления №1239 в громадах, где не были созданы военные администрации населенных пунктов, утверждение или внесение изменений в местные программы развития, а также принятие бюджетов вновь вернулось в компетенцию депутатских корпусов. Аналитический центр "Обсерватория демократии" продолжает исследовать, как местные программы развития отражены в запланированных расходах бюджетов на 2023 год – на очереди анализ сметы, принятой депутатами Харьковского городского совета.

Количество программ и общие расходы

После реформы децентрализации бюджеты крупных украинских городов по объему преимущественно преобладают соответствующие областные сметы. В случае Харьковщины – более чем в три раза: доходы городского бюджета в 2023 году запланированы на уровне 16,1 миллиардов, а расходы на уровне 14,5 миллиардов (в областном бюджете – по 4,7 млрд грн). К тому же городской бюджет принимался еще в ноябре без учета некоторых ожидаемых трансфертов из госбюджета (в частности, образовательной субвенции), поэтому общий объем должен еще увеличиться.

Учитывая это, неудивительно, что в 2023 году количество заложенных в бюджет городских программ развития больше, чем число региональных программ развития в области – 34 против 11. Но если в областном бюджете большинство (85%) расходов не были соотнесены с реализацией целевых программ, в Харькове ситуация противоположная – 12,3 миллиарда из утвержденных в базовом варианте бюджета суммарных расходов (14,5 млрд) соотнесены с городскими программами развития.

При этом в базовом варианте городского бюджета на 2022 год закладывалось финансирование на 38 целевых программ – поэтому начнем сравнительный анализ с определения 4-х "пропавших" в бюджете на 2023 год программ. Все четыре программы с достаточно малыми объемами годовых расходов, но исчезновение некоторых привлекает внимание:

• городская целевая программа "Общественный бюджет (бюджет участия) города Харькова на 2018-2026 годы" (50 000 000 грн);
• городская программа замены аварийных, сухостойных, пораженных омелой деревьев и деревьев, достигших возрастного предела, на период 2020-2025 гг. (8 000 000 грн);
• городская программа увековечения памяти участников и жертв Второй мировой войны, защитников Украины, участвовавших в борьбе за независимость, суверенитет и территориальную целостность Украины, на период 2010-2025 гг. (611 700 грн);
• программа энергосбережения и повышения энергоэффективности жилищного фонда г. Харькова на 2018-2022 гг. (229 000 грн) – не была продлена .

Возможно, отдельные мероприятия из этих программ будут осуществляться по другим статьям расходов городского бюджета (например, сухостой вполне может сочетаться с другими программами благоустройства), хотя вряд ли этого следует ожидать самой ценной из "пропавших" программ общественного бюджета. При этом следует отметить, что в аналогичном кейсе приостановка программы общественного бюджета в Николаеве местные власти дали следующее объяснение: программа относится к капитальным расходам городского бюджета, которые запрещены на время военного положения (в Харькове власти публично не комментировали эту тему).

Крупнейшие программы в бюджете Харькова на 2023 год

Теперь подробнее рассмотрим наиболее затратные программы и сравним их запланированное финансирование в базовых вариантах городских бюджетов на 2022 и 2023 годы. Ниже в таблице приведены программы с годовыми расходами более 100 миллионов гривен – в общем, именно на эти 8 программ приходится 82% всех расходов городского бюджета-2023.

* в принятый в ноябре базовый бюджет на 2023 год не включены образовательные расходы, которые частично покрываются образовательной субвенцией из госбюджета.

Источник: таблица составлена по материалам сайта Харьковского городского совета.

Наибольшие расходы среди местных программ в 2023 году запланированы на сферу жилищно-коммунального хозяйства – 4,76 миллиарда гривен. В частности, почти 1,5 миллиарда город потратит на обеспечение тепловой энергией и восстановление поврежденной тепло-инфраструктуры, 1,1 млрд - на техническое обслуживание жилищного фонда, 723 миллиона - на содержание и ремонт дорог, 656 миллионов - на организацию благоустройства, 500 миллионов - на водопроводно- канализационное хозяйство и 200 миллионов - на вывоз мусора.

Более 3 миллиардов гривен в базовом варианте бюджета выделено на городскую программу развития образовательной сферы. Самая большая статья расходов в этой программе – это детские сады, полностью финансируемые именно городским бюджетом. На среднее образование непосредственно город тратит где-то вдвое меньше, компенсируя расходы, которые не покрываются образовательной субвенцией из госбюджета. Стоит отметить, что 11 января на сайте Министерства образования и науки появилось окончательное распределение образовательной субвенции на 2023 год - согласно ему, Харьковская громада должна получить 1,6 миллиарда гривен из госбюджета на оплату труда учителей в общеобразовательных учебных заведениях .

Третья "миллиардная" программа в бюджете 2023 года – это строительство и развитие метрополитена. Из запланированных 1,86 миллиарда гривен расходов город покрывает 350 миллионов на содержание метро и компенсацию бесплатного проезда для пассажиров. А более 1,5 миллиарда гривен – это кредит от Европейского банка (технически эти средства попадут в городской бюджет трансфертом из государственного) на продолжение строительства Алексеевской линии метрополитена.

872 миллиона запланированы на программу развития городского электротранспорта (на компенсацию бесплатного проезда, оплату труда сотрудникам и закупку нового транспорта). 469 миллионов – на медицинскую программу (но основные миллиардные расходы в этой сфере финансируются из государственного бюджета). Более 400 миллионов запланированы на обеспечение уязвимых слоев населения услугами социальной защиты, и примерно столько же суммарно городу обойдутся программы развития культуры и спорта (преимущественно это расходы на содержание соответствующих объектов и оплату труда сотрудников).

Городские программы от 10 до 100 миллионов

К этой "средней" по расходам категории, согласно утвержденному городскому бюджету, относятся 12 программ развития. При этом в прошлогоднем плане 4 из них имели запланированное финансирование в объеме более 100 миллионов, но в 2023 году город вынужден сокращает ожидаемые расходы.

* программа развития гражданской защиты была продлена на 2023-25 годы, а в ее название добавлены слова "содействие организации территориальной обороны".

Источник: таблица составлена по материалам сайта Харьковского городского совета.

Больше всего (и в абсолютных, и в относительных цифрах) сокращение в этой категории задело программу развития зоопарка – на нее в 2023 году запланировано в 5 раз меньше средств (60 миллионов гривен), чем в прошлогоднем проекте сметы. На 78 миллионов уменьшилось запланированное финансирование программы информатизации городского совета, на 61 миллион – программы повышения безопасности дорожного движения, на 51 миллион – программы строительства доступного жилья.

Одной из немногих городских программ, расходы по которой увеличиваются, а не уменьшаются, стала поддержка "Харьковских известий" – в 2023 году коммунальное СМИ рассчитывает на 19,4 миллиона бюджетных средств. Кроме этого, почти неизменным остался объем годового финансирования в программы по освещению деятельности городских властей – на это в 2023 году планируют потратить еще более 28 миллионов гривен. В начале января городской совет уже объявил 4 соответствующие закупки услуг по "освещению деятельности". Хотя по содержанию две эти программы дублируют друг друга, показательно, что они не теряют финансирование на фоне сокращения других более общественно-значимых расходов бюджета.

Самый существенный (в процентах) прирост наблюдается в программе развития гражданской защиты и публичной безопасности – запланировано почти 12 миллионов против 2 миллионов в прошлогоднем проекте сметы. Но есть важный нюанс – в эту программу городской совет добавил и "содействие организации территориальной обороны". Какой-либо другой отдельной программы по поддержке ТРО в бюджете-2023 нет. При этом в 2022 году депутаты вносили изменения в первоначальный вариант сметы, выделив на гражданскую защиту и содействие организации территориальной обороны 62 миллиона – так что об увеличении расходов можно говорить только при формальном сравнении именно базовых вариантов бюджета на 2022-й и 2023-й годы.

Городские программы до 10 миллионов

Еще 14 программ развития имеют запланированное на 2023 год финансирование в объеме до 10 миллионов гривен. Наибольшее сокращение касалось программы спортивных имиджевых проектов: в прошлогоднем бюджете на нее было запланировано почти 112 миллионов, а сейчас – чуть более 4 миллионов.

Источник: таблица составлена по материалам сайта Харьковского городского совета.

Если сокращение расходов на строительство имиджевых спортивных объектов выглядит целесообразным, то многократное уменьшение финансирования программы развития предпринимательства (3 миллиона вместо 34) – более дискуссионное.

Наибольшее финансирование в этой категории "малых" программ запланировано для программы "Навстречу детям" - почти 8 миллионов гривен. Фактически речь идет о содержании детских домов (включая детдома семейного типа). Также почти весь свой бюджет сохранила другая социальная программа – взаимодействие с общественными объединениями (4,4 млн грн). Эти расходы, как и в прошлые годы, будут направлены в поддержку именно ветеранских общественных объединений.

Однако в целом, учитывая запланированное финансирование, выполнение большинства из этой категории городских программ в 2023 году будет скорее формальным. Вероятно, эта кризисная ситуация и нехватка ресурсов для реализации многочисленных утвержденных городских программ должна подтолкнуть к оптимизации их структуры. В частности, включение "узких" программ в более "широкие" (например, "развитие футбола" в "развитие физической культуры и спорта"), а также объединение смежных (например, "имидж и международное сотрудничество" и "сотрудничество с международными агентствами и финансовыми учреждениями"). Но прежде всего оптимизация должна предусматривать тщательный анализ бюджетных приоритетов и целесообразности тех или иных расходов именно в контексте войны, которая продолжается и диктует свои условия экономике.

Выводы

В утвержденном Харьковским горсоветом бюджете на 2023 год запланировано финансирование 34-х местных программ развития. Если классифицировать их по объему годовых расходов, то 8 можно отнести к категории "больших" программ (более 100 миллионов гривен), 12 – к "средним" (от 10 до 100 миллионов) и 14 – к "малым" (менее 10 миллионов) . В прошлогоднем проекте городского бюджета предполагалось финансирование для 38 программ развития (соотношение трех категорий по объему – 14 "больших", 9 "средних" и 15 "малых"). Среди утвержденных программ, действующих по срокам, но без отдельного финансирования на 2023 год – общественный бюджет, увековечение памяти жертв Второй мировой и защитников Украины, повышение энергоэффективности жилищного фонда и замена аварийных деревьев.

В целом, в отличие от областного бюджета, большинство расходов Харьковского городского бюджета (85%) сопоставлены с выполнением местных программ развития, что вписывается в логику программно-целевого подхода к бюджетному процессу. С точки зрения финансовых возможностей для реализации этих программ очевидно, что разработчики бюджета осознают их ограниченность. Хотя в утвержденный бюджет на 2023 год еще неоднократно будут вноситься изменения (в частности, связанные с поступлением трансфертов), пока только 6 из 34-х программ имеют больше финансирования, чем запланированное в прошлогодней смете. При этом стоит помнить об обесценении гривни и росте цен, поэтому реальное сокращение объемов финансирования ощутимее номинального.

Три четверти всех запланированных на 2023 год расходов городского бюджета связаны с выполнением 4-х крупнейших программ развития – жилищно-коммунального хозяйства, образования, метрополитена и электротранспорта. Суммарно на них будет израсходовано более 10 миллиардов гривен, тогда как на 30 других городских программ вместе взятых – менее 2 миллиардов. С точки зрения приоритетов бюджет на 2023 год выглядит достаточно сбалансированным, и по сравнению с прошлыми годами в нем нет акцентов на масштабных имиджевых PR-проектах (хорошей иллюстрацией является сокращение в 5 раз запланированных расходов на зоопарк).

Вместе с тем, жажда самопиара за бюджетные средства прослеживается в двух, по сути, дублирующих друг друга программах – освещение деятельности городского совета и финансовой поддержки КП "Харьковские известия" (показательно, что последняя программа стала одной из немногих, где запланированное годовое финансирование не уменьшилось, а увеличилось). Также обращает на себя внимание достаточно умеренное финансирование программы, в которую отнесена организация территориальной обороны (всего 11,8 миллионов гривен). Учитывая, что в доходной части бюджета в 2023 году запланировано получение 4,6 миллиардов НДФЛ по денежному обеспечению военнослужащих, а также по сравнению с расходами на территориальную оборону в других городах Украины (с куда меньшими бюджетами), вероятно, эта статья расходов заслуживает большей приоритетности как для прифронтового Харькова.

Аналитический центр "Обсерватория демократии"

Материал подготовлен в рамках проекта "Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine", который реализуется при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает мнение NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра "Обсерватория демократии".