Каковы административные расходы на содержание самих этих менеджеров? И не возникают ли ситуации, когда "рентабельность" громады вызывает вопросы, а само содержание ее самостоятельного существования сводится к трудоустройству сотни должностных лиц? Аналитический центр "Обсерватория демократии" проанализировал, какую часть своих расходов в 2022 году громады Харьковщины тратят на содержание собственных управленцев.

Как измерять "цену власти"

Децентрализация и административно-территориальная реформа в 2020 году были нацелены на создание состоятельных громад, наделение их значительными полномочиями и финансовыми возможностями. Но как оценивать эту способность громад и эффективность использования ими ресурсов?

В одной из попыток системного мониторинга финансово-бюджетных показателей громад (результаты которой публиковались на правительственных ресурсах) в основе анализа было положено 8 критериев. И два из них имели непосредственное отношение к части "административных расходов" – то есть, к тому, насколько дорого обходится громаде содержание своей местной власти.

Первый такой параметр – расходы на содержание аппарата управления в расчете на одного жильца. Второй – процентное соотношение расходов на содержание аппарата управления с суммой доходов общего фонда (без учета трансфертов из госбюджета). Оба эти индикатора позволяли сравнивать "цену власти" в громадах и определить, где использование ресурсов выглядит недостаточно эффективным. Ибо, когда наибольшей статьей расходов бюджета есть содержание ее управленцев, то возникают вопросы и о целесообразности самостоятельного существования такой громады.

Руководствуясь этой логикой, наметим методологию нашего исследования громад Харьковской области. Анализу подлежат показатели выполнения местных бюджетов (на сайте Open Budget от Министерства финансов на данный момент имеются данные за первые 9 месяцев 2022 года), и в них исследовательский фокус сосредоточен именно на том, каков удельный вес "административных расходов" в общей структуре бюджета каждой громады.

Эти "административные расходы" определяем как сумму расходов по двум бюджетным программам:

0150 – "Организационное, информационно-аналитическое и материально-техническое обеспечение деятельности областного совета, районного совета, районного в городе совета (в случае его создания), городского, поселкового, сельского советов";

0160 – "Руководство и управление в соответствующей сфере в городах (городе Киеве), поселках, селах, территориальных общинах".

В разных громадах баланс между этими двумя бюджетными программами отличается в зависимости от структуры их исполнительных органов, но в сумме это и есть расходы на содержание аппарата управления.

Актуальная статистика административных расходов

Расчеты удельного веса административных расходов в 17 городских громадах Харьковщины дали диапазон значений от почти 7% в Харькове до почти 15% в Чугуевской и Барвенковской громадах. Средневзвешенное значение – 8,2%, а если вынести за скобки Харьков и рассчитать средневзвешенное остальных 16 общин – 12,7%.

Источник: диаграмма составлена на основе данных с web-портала " Open Budget ".

Чуть больше в относительных величинах оказались затраты на содержание аппарата управления в поселковых громадах региона. Средневзвешенное значение по 26 поселковым громадам составило 15,4% административных расходов в общей структуре бюджета. Самый низкий процент – в достаточно богатой Нововодолажской громаде (10,2%). А больше всего на аппарат управления тратили в Малиновской громаде – почти 27%. Можно предположить, что на бюджетную статистику повлияло пребывание громады под постоянными обстрелами в непосредственной зоне боевых действий и соответствующее сокращение других статей расходов – если взглянуть на расходы в 2021 году, то административные расходы составляли 17%. Кстати, в интервью в начале октября глава громады Николай Северьянов, жалуясь на сложную ситуацию с наполнением бюджета, сообщил о готовности управленческого аппарата в громаде работать безвозмездно. Не умаляя вызовы, с которыми столкнулось руководство Малиновского совета, все же должны констатировать, что именно в этой громаде содержание аппарата управления в течение первых 9 месяцев дало относительно наибольшую нагрузку на бюджет среди 26-ти поселковых громад Харьковщины.

Источник: диаграмма составлена на основе данных с web-портала " Open Budget ".

Наибольшие административные расходы оказались в категории сельских громад: минимальный процент (9,7%) зафиксирован в Липецкой, а максимальный (33%) – в Натальинской громадах. Средневзвешенное значение по всем 13 громадам составило 23,2% - то есть за первые 9 месяцев 2022 года почти каждая четвертая гривна из бюджетов сельских громад была потрачена на содержание собственного аппарата управления.

Источник: диаграмма составлена на основе данных с web-портала " Open Budget ".

Объективные и субъективные факторы

Учитывая приведенные расчеты, можно сформулировать главную гипотезу, релевантную для всех регионов: в городских громадах, в среднем, административные расходы ниже, чем в поселковых и особенно - в сельских. Судя по всему, немаловажную роль играет численность населения и объем местного бюджета. Так, в крупнейшей в области Харьковской городской громаде на содержание аппарата управления тратится наименьший процент (6,9%) всех расходов бюджета. То есть, обобщено: у существенно больших (по населению и бюджету) громад удельный вес административных расходов меньше, и наоборот – у малых громад проценты расходов управления выше.

Собственно, такая закономерность вписывается в логику правительственных рекомендаций: еще при добровольном объединении желательно было не образовывать громады с общим количеством жителей до 5 тысяч, и одна из причин – именно "нерентабельность" содержания собственного аппарата управления, который будет чрезмерно нагружать маленькую громаду и ее бюджет.

А вот другие гипотезы о связях с объективными количественными параметрами скорее опровергаются, чем подтверждаются. Например: можно было бы предположить, что самый дорогой аппарат управления обходится громадам, объединившим наибольшие по площади территории и максимальное количество населенных пунктов. Но такое предположение опровергается контрпримером Близнюковской поселковой громады: она является второй среди 56-ти по площади (1378 км²) и второй по количеству населенных пунктов (97), а расходы управления в ней составили лишь 12,1% (и это один из самых низких показателей среди поселковых и сельских громад). При этом в другой поселковой громаде – Малиновской – которая объединяет только два населенных пункта и имеет одну из самых маленьких общих площадей (122 км²), на содержание аппарата управления тратится 26,6% от всех расходов бюджета.

Еще одна предварительная гипотеза заключалась в том, что состоятельные громады могут злоупотреблять чрезмерными расходами на аппарат управления. Но сравнение двух "газоносных" соседних сельских громад в Красноградском районе – Натальинской (33%) и Староверовской (15,3%) – свидетельствует, что достаточно похожие богатые громады имеют совершенно разную статистику административных расходов.

Существенным фактором влияния на выполнение местных бюджетов в 2022 году стала приближенность или удаленность громад от непосредственной зоны боевых действий и пребывания во временной оккупации. Но однозначно увязать какие-то закономерности по административным расходам с этим фактором также не удается. Из числа переживших оккупацию громад есть и такие, где расходы управления составили довольно умеренные проценты (Липецкая, Шевченковская, Волчанская – по 10%), но есть и противоположные случаи (Оскольская – почти 28%). Вероятно, существенные отличия зависят и от того, продолжала ли начисляться зарплата сотрудникам органов местного самоуправления, проводились ли трансферты из госбюджета в местный бюджет и т.д. А с этим ситуация во временно оккупированных громадах весной и летом отличалась.

То есть все действительно выглядит очень индивидуально, и объективными параметрами (площадь, количество населенных пунктов, численность населения) объяснение различий в громадах не ограничивается. Соответственно есть какие-то субъективные факторы, от которых зависит, сколько громада тратит на свой аппарат управления. И проиллюстрируем это "рекордным кейсом" уже упомянутой, одной из самых богатых громад области – Натальинской – треть расходов которой приходится на административные расходы.

За период с января по сентябрь (включительно) 2022 суммарно расходы сельского бюджета составили 110,5 млн грн. Из них 34,4 млн грн потрачено на выполнение бюджетной программы 0150 (организационное, информационно-аналитическое и материально-техническое обеспечение деятельности местного совета) и еще почти 3 млн грн на бюджетную программу 0160 (руководство и управление в соответствующей сфере). На сайте Натальинской громады можно ознакомиться с паспортом бюджетной программы 0150 – ее наиболее показательный фрагмент приведен ниже.

Источник: сайт Натальинской громады.

Как видно из паспорта программы, содержание аппарата управления в кейсе этой громады предусматривает оплату труда почти 145 штатных единиц, при этом в год одна такая единица стоит бюджету почти 300 тыс. грн. Для сравнения – размер штата в сопоставимых по численности населения или даже больших сельских громадах Харьковщины примерно втрое меньше (Староверовская громада – 54 штатные единицы, Ольховская – 52, Липецкая – 63). Собственно, и у некоторых городских громад региона нет таких больших штатов – например, Мерефянская ограничилась 106 единицами.

Наверное, в этом и кроется причина того, что треть произведенных в 2022 году расходов Наталинской громады пришлась на административные расходы. Очевидно, имея перевыполнение доходной части бюджета громада может позволить себе такие расходы. Возможно, они даже определенным образом конвертируются в услуги для жителей громады. Но не менее очевидно и то, что целесообразнее инвестировать сверхдоходы от газовой ренты и зачисление НДФЛ сотрудников газовой промышленности в будущее развитие громады, а не зарплаты ее управленческого аппарата.

Выводы

За первые 9 месяцев 2022 года громады Харьковщины суммарно потратили на обеспечение своих местных советов около 1,5 млрд грн, и это десятая часть всех расходов бюджетов громад в течение этого периода. Наименьший процент административных расходов зафиксирован в Харькове – 6,9%. Средневзвешенный процент остальных 55 громад региона составляет 14,8%. В общем, прослеживается тенденция, что в существенно больших по населению и объеме бюджета громад доля расходов на содержание аппарата управления ниже, чем у маленьких громад. Эта закономерность хорошо иллюстрируется и средневзвешенными показателями административных расходов по категориям громад: в городских – 8,2% (без Харькова – 12,7%), в поселковых – 15,4%, в сельских – 23,2%.

Другие "количественные гипотезы" по поводу возможных закономерностей не нашли своего подтверждения. Не выявлено каких-либо значительных корреляций между ценой содержания аппарата управления и площадью громады или количеством населенных пунктов, которые она объединяет. Нет однозначной связи и с фактором пребывания во временной оккупации: у некоторых таких громад на Харьковщине зафиксированы высокие проценты административных расходов, у других – наоборот низкие. Нельзя объяснить чрезмерные расходы на содержание местного совета и исключительно состоятельностью громад – даже в соседних газоносных общинах статистика административных расходов свидетельствует о разных тенденциях.

Хотя кейс "лидера" по удельному весу расходов на аппарат управления – Натальинской громады в Красноградском районе – это именно случай громады с "газовыми" сверхприбылями. Из 110,5 млн грн осуществленных в 2022 году расходов 36,5 млн грн израсходовано на органы местного самоуправления. Предварительный анализ свидетельствует, что главной причиной избыточное по сравнению с другими соразмерными громадами количество сотрудников (145 штатных единиц, что больше, чем в некоторых городских общинах Харьковщины).

Собственно, это актуализирует и другой вопрос – эффективность работы органов местного самоуправления в громадах региона и методологии ее оценки. В рамках программно-целевого подхода бюджетная программа "0150" (организационное, информационно-аналитическое и материально-техническое обеспечение деятельности местного совета) предусматривает не только такие параметры как расходы по программе или число штатных единиц, но и критерии эффективности реализации программы. Этими критериями служат "количество принятых нормативно-правовых актов на одного работника" и "количество исполненных писем, обращений, заявлений, жалоб на одного работника". Поэтому отдельным актуальным направлением исследований состояния местного самоуправления кажется анализ выполнения этих показателей эффективности штатными сотрудниками (при наличии соответствующей публичной отчетности на сайтах громад), а также то, насколько вообще эти критерии релевантны в условиях войны.

Аналитический центр "Обсерватория демократии". Материал подготовлен в рамках проекта "Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine", реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает мнение NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра "Обсерватория демократии".