Якими мають бути адміністративні видатки на утримання самих цих менеджерів? І чи не виникають ситуації, коли "рентабельність" громади викликає питання, а сам зміст її самостійного існування зводиться до працевлаштування сотні посадових осіб? Аналітичний центр "Обсерваторія демократії" проаналізував, яку частку своїх видатків у 2022 році громади Харківщини витрачають на утримання власних управлінців.

Як вимірювати "ціну влади"

Децентралізація та адміністративно-територіальна реформа 2020 року були націлені на створення спроможних громад, наділення їх значними повноваженнями і фінансовими можливостями. Але яким чином оцінювати цю спроможність громад та ефективність використання ними ресурсів?

В одній із спроб системного моніторингу фінансово-бюджетних показників громад (результати якого публікувалися на урядових ресурсах) в підґрунтя аналізу було покладено 8 критеріїв. І два з них мали безпосереднє відношення до частки "адміністративних видатків" – тобто, до того, наскільки дорого обходиться громаді утримання своєї місцевої влади.

Перший такий параметр – видатки на утримання апарату управління в розрахунку на одного мешканця. Другий – відсоткове співвідношення видатків на утримання апарату управління із сумою доходів загального фонду (без урахування трансфертів з держбюджету). Обидва ці індикатори давали змогу порівнювати "ціну влади" в громадах і визначити, де використання ресурсів виглядає недостатньо ефективним. Бо, коли найбільшою статтею видатків бюджету є утримання її управлінців, то виникають питання і щодо доцільності самостійного існування такої громади.

Керуючись цією логікою, окреслимо методологію нашого дослідження громад Харківської області. Аналізу підлягають показники виконання місцевих бюджетів (на сайті Open Budget від Міністерства фінансів наразі наявні дані за перші 9 місяців 2022 року), і в них дослідницький фокус зосереджено саме на тому, якою є питома вага "адміністративних видатків" у загальній структурі бюджету кожної громади.

Ці "адміністративні видатки" визначаємо як суму витрат за двома бюджетними програмами:

0150 – "Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті ради (у разі її створення), міської, селищної, сільської рад";

0160 – "Керівництво і управління у відповідній сфері у містах (місті Києві), селищах, селах, територіальних громадах".

У різних громадах баланс між цими двома бюджетними програмами відрізняється в залежності від структури їх виконавчих органів, але в сумі це і є видатки на утримання апарату управління.

Актуальна статистика адміністративних видатків

Розрахунки питомої ваги адміністративних видатків у 17-ти міських громадах Харківщини дали діапазон значень від майже 7% у Харкові до майже 15% у Чугуївській та Барвінківській громадах. Середньозважене значення – 8,2%, а якщо винести за дужки Харків і розрахувати середньозважене інших 16-ти громад – 12,7%.

Джерело: діаграму складено на підґрунті даних із web-порталу "Open Budget".

Трохи більшими у відносних величинах виявилися витрати на утримання апарату управління в селищних громадах регіону. Середньозважене значення по 26-ти селищних громадах склало 15,4% адміністративних видатків у загальній структурі бюджету. Найнижчий відсоток – у доволі заможній Нововодолазькій громаді (10,2%). А найбільше на апарат управління витрачали в Малинівській громаді – майже 27%. Можна припустити, що на бюджетну статистику вплинуло перебування громади під постійними обстрілами у безпосередній зоні бойових дій і відповідне скорочення інших статей видатків – якщо поглянути на витрати в 2021 році, то тоді адміністративні видатки складали 17%. До речі, в інтерв’ю на початку жовтня голова громади Микола Север’янов, жаліючись на складну ситуацію з наповненням бюджету, повідомив про готовність управлінського апарату в громаді працювати безоплатно. Не применшуючи виклики, з якими зіткнулося керівництво Малинівської ради, все ж маємо констатувати, що саме в цій громаді утримання апарату управління протягом перших 9-ти місяців дало відносно найбільше навантаження на бюджет серед 26-ти селищних громад Харківщини.

Джерело: діаграму складено на підґрунті даних із web-порталу "Open Budget".

Найбільшими адміністративні видатки виявилися в категорії сільських громад: мінімальний відсоток (9,7%) зафіксовано в Липецькій, а максимальний (33%) – в Наталинській громадах. Середньозважене значення по всіх 13-ти громадах склало 23,2% – тобто за перші 9 місяців 2022 року майже кожна четверта гривня з бюджетів сільських громад була витрачена на утримання власного апарату управління.

Джерело: діаграму складено на підґрунті даних із web-порталу "Open Budget".

Об’єктивні і суб’єктивні фактори

З огляду на наведені розрахунки, можна сформулювати головну гіпотезу, релевантну для усіх регіонів: у міських громадах, у середньому, адміністративні видатки є нижчими, ніж у селищних та особливо - у сільських. Судячи з усього, важливу роль відіграє чисельність населення та обсяг місцевого бюджету. Так, у найбільшій в області Харківській міській громаді на утримання апарату управління витрачається найменший відсоток (6,9%) від усіх видатків бюджету. Тобто, узагальнено: у суттєво більших (по населенню та бюджету) громад питома вага адміністративних видатків є меншою, і навпаки – у малих громад відсотки видатків управління є вищими.

Власне, така закономірність вписується в логіку урядових рекомендацій: ще за часів добровільного об’єднання бажано було не утворювати громади з загальною кількістю мешканців до 5-ти тисяч, і одна з причин – саме "нерентабельність" утримання власного апарату управління, який чинитиме надмірне навантаження на маленьку громаду та її бюджет.

А от інші гіпотези про зв’язки з об’єктивними кількісними параметрами, швидше, спростовуються, ніж підтверджуються. Наприклад: можна було б припустити, що найдорожче апарат управління обходиться громадам, які об’єднали найбільші за площею території та максимальну кількість населених пунктів. Але таке припущення спростовується контрприкладом Близнюківської селищної громади: вона є другою серед 56-ти за площею (1378 км²) і також другою за кількістю населених пунктів (97), натомість видатки управління в ній склали лише 12,1% (і це один із найнижчих показників серед селищних та сільських громад). При цьому в іншій селищній громаді – Малинівській – яка об’єднує лише два населених пункти та має одну з найменших загальних площ (122 км²), на утримання апарату управління витрачається 26,6% від усіх видатків бюджету.

Ще одна попередня гіпотеза полягала в тому, що заможні громади можуть зловживати надмірними видатками на апарат управління. Але порівняння двох "газоносних" сусідніх сільських громад у Красноградському районі – Наталинської (33%) та Старовірівської (15,3%) – засвідчує, що досить схожі багаті громади мають зовсім різну статистику адміністративних видатків.

Суттєвим фактором впливу на виконання місцевих бюджетів у 2022 році стала наближеність чи віддаленість громад від безпосередньої зони бойових дій та перебування в тимчасовій окупації. Але однозначно пов’язати якісь закономірності щодо адміністративних видатків із цим чинником також не вдається. З числа громад, які пережили окупацію, є й такі, де видатки управління склали досить помірні відсотки (Липецька, Шевченківська, Вовчанська – по 10%), але є й протилежні випадки (Оскільська – майже 28%). Ймовірно, суттєві відмінності залежать і від того, чи продовжувала нараховуватися зарплатня співробітникам органів місцевого самоврядування, чи проводились трансферти з держбюджету до місцевого бюджету тощо. А з цим ситуація в тимчасово окупованих громадах навесні та влітку відрізнялася.

Тобто все й справді виглядає дуже індивідуально, і об’єктивними параметрами (площа, кількість населених пунктів, чисельність населення) пояснення відмінностей у громадах не обмежується. Відповідно, є якісь суб’єктивні фактори, від яких залежить, скільки громада витрачає на свій апарат управління. І проілюструємо це "рекордним кейсом" вже згаданої, однієї з найзаможніших громад області – Наталинської – третина витрат якої припадає на адміністративні видатки.

За період із січня по вересень (включно) 2022 року сумарно видатки сільського бюджету склали 110,5 млн грн. Із них 34,4 млн грн витрачено на виконання бюджетної програми 0150 ("організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої ради") та ще майже 3 млн грн на бюджетну програму 0160 ("керівництво і управління у відповідній сфері"). На сайті Наталинської громади можна ознайомитися з паспортом бюджетної програми 0150 – її найбільш показовий фрагмент наведено нижче.

Джерело: сайт Наталинської громади.

Як видно з паспорту програми, утримання апарату управління в кейсі цієї громади передбачає оплату праці майже 145-ти штатних одиниць, при цьому на рік одна така одиниця коштує бюджету майже 300 тис. грн. Для порівняння – розмір штату в співставних за чисельністю населення або навіть більших сільських громадах Харківщини приблизно втричі менший (Старовірівська громада – 54 штатні одиниці, Вільхівська – 52, Липецька – 63). Власне, й деякі міські громади регіону не мають таких великих штатів – наприклад, Мереф’янська обмежилась 106 одиницями.

Напевно, у цьому і криється причина того, що третина здійснених у 2022 році витрат Наталинської громади прийшлася на адміністративні видатки. Вочевидь, маючи перевиконання дохідної частини бюджету громада може собі дозволити такі видатки. Можливо, вони навіть певним чином конвертуються в якісь послуги для мешканців громади. Але не менш очевидним є і те, що доцільніше інвестувати надприбутки від газової ренти та зарахування ПДФО співробітників газової промисловості в майбутній розвиток громади, а не зарплати її управлінського апарату.

Висновки

За перші 9 місяців 2022 року громади Харківщини сумарно витратили на забезпечення своїх місцевих рад близько 1,5 млрд грн, і це десята частина від усіх видатків бюджетів громад протягом цього періоду. Найменший відсоток адміністративних видатків зафіксовано в Харкові – 6,9%. Середньозважений відсоток інших 55-ти громад регіону складає 14,8%. Загалом, прослідковується тенденція, що у суттєво більших за населенням і обсягом бюджету громад частка витрат на утримання апарату управління є нижчою, ніж у маленьких громад. Цю закономірність добре ілюструють і середньозважені показники адміністративних видатків за категоріями громад: у міських – 8,2% (без Харкова – 12,7%), у селищних – 15,4%, у сільських – 23,2%.

Інші "кількісні гіпотези" щодо можливих закономірностей не знайшли свого підтвердження. Не виявлено якихось значних кореляцій між ціною утримання апарату управління та площею громади або ж кількістю населених пунктів, які вона об’єднує. Не має однозначного зв’язку і з фактором перебування в тимчасовій окупації: у деяких таких громад на Харківщині зафіксовані високі відсотки адміністративних видатків, у інших – навпаки низькі. Не можна пояснити надмірні витрати на утримання місцевої ради і виключно заможністю громад – навіть у сусідніх газоносних громадах статистика адміністративних видатків свідчить про зовсім різні тенденції.

Хоча кейс "лідера" за питомою вагою витрат на апарат управління – Наталинської громади в Красноградському районі – це саме випадок громади із "газовими" надприбутками. Зі 110,5 млн грн здійснених у 2022 році видатків 36,5 млн грн витрачено на органи місцевого самоврядування. Попередній аналіз свідчить, що головною причиною є надмірна в порівнянні з іншими співрозмірними громадами кількість співробітників (145 штатних одиниць, що більше, ніж у деяких міських громадах Харківщини).

Власне, це актуалізує й інше питання – ефективності роботи органів місцевого самоврядування в громадах регіону та методології її оцінки. В рамках програмно-цільового підходу бюджетна програма "0150" (організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої ради) передбачає не лише такі параметри як видатки за програмою або число штатних одиниць, але й критерії ефективності реалізації програми. Цими критеріями слугують "кількість прийнятих нормативно-правових актів на одного працівника" і "кількість виконаних листів, звернень, заяв, скарг на одного працівника". Тому окремим актуальним напрямом досліджень стану місцевого самоврядування видається аналіз виконання цих показників ефективності штатними співробітниками (за наявності відповідної публічної звітності на сайтах громад), а також те, наскільки взагалі ці критерії є релевантними в умовах війни.

Аналітичний центр "Обсерваторія демократії". Матеріал підготовлений в рамках проекту "Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine", який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов'язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру "Обсерваторія демократії".